Tecnoborsa – Organizzazione del sistema Camerale per lo sviluppo e la regolazione dell’economia immobiliare – l’AIDU – Associazione Italiana Diritto Urbanistico – e l’Osservatorio Parlamentare sul Mercato Immobiliare, presso la sede della Camera di Commercio di Roma, hanno presentato una proposta per la rideterminazione dell’indennità dell’esproprio per pubblica utilità dopo che la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità del sistema italiano.
L’articolato, definito nell’ambito dell’AIDU (l’Associazione che riunisce tutti i maggiori studiosi della materia) è stato illustrato dal relativo presidente, Prof. Paolo Stella Richter. La tematica è stata introdotta dall’On. Prof. Pierluigi Mantini. Giampiero Bambagioni, Vice Presidente di Tecnoborsa, ha coordinato i lavori.
La proposta mira a dare a tutti coloro che si trovano in situazione oggettivamente analoga un indennizzo equo nel duplice senso per un verso di rispettoso delle giuste aspettative degli espropriati e compatibile con le esigenze della finanza pubblica e per altro verso di esteso a tutti i proprietari che si trovano in posizione oggettivamente analoga. Il sistema sino ad ora vigente, infatti, è fonte di inammissibili sperequazioni tra proprietari di aree aventi la medesima vocazione edificatoria, ma diversa sorte nel piano.
La soluzione suggerita collega il nuovo regime indennitario alla introduzione della perequazione urbanistica, consistente nell’attribuire a tutte le aree già dotate delle opere di urbanizzazione primaria una eguale potenzialità edificatoria, da utilizzare direttamente o da trasferire secondo le indicazioni del piano regolatore e da prendere a riferimento appunto per la determinazione dell’indennizzo.
L’Osservatorio Parlamentare sul Mercato Immobiliare
La necessità di promuovere la massima attenzione per i temi del mercato immobiliare e della casa in Italia è ampiamente condivisa ed è di assoluto rilievo che, a prescindere dalle politiche di governo, sia salvaguardata l’autonomia di un organismo (bipartisan) di natura parlamentare e più idoneo al confronto e al sostegno delle attività legislative.
Nell’attuale XV Legislatura è sembrata opportuna la ricostituzione dell’Osservatorio Parlamentare in considerazione della rilevante crescita delle tematiche relative all’intero settore immobiliare in Italia.
Affermazione di nuovi developers e attori sul mercato, crescita delle S.G.R. e dei fondi immobiliari, riconosciute esigenze di riqualificazione urbana, riemersione sempre più forte della questione abitativa, necessità di un’adeguata politica per la casa, nuova qualità dell’abitare, ammodernamento infrastrutturale del Paese, nuove professionalità nella gestione delle proprietà, incremento dell’economia immobiliare ad ogni livello, con la necessaria attenzione ai profili fiscali: sono ampi e complessi i temi, di rilevante interesse per il Parlamento e di indubbio valore sociale, che formano l’oggetto stesso delle attività dell’Osservatorio.
L’Osservatorio si fonda, inoltre, sull’esperienza dell’Osservatorio Parlamentare sul Mercato Immobiliare presieduto dal collega On. Luigi Vitali nella XIV Legislatura.
NORME IN TEMA DI INDENNITA’ DI ESPROPRIO E DI DISCIPLINA DELL’EDIFICAZIONE DEI SUOLI
Sommario:
1. Premessa
Il presente studio intende formulare una proposta normativa ragionata a seguito del “vuoto” determinato dalle recenti sentenze della Corte Costituzionale (n. 348 e n. 349 del 2007) in materia di indennità di espropriazione.
La determinazione della misura dell’indennizzo, dovuto, ai sensi dell’art. 43 terzo comma Cost., al proprietario espropriando è questione complessa e controversa perché i diversi criteri nel tempo stabiliti dal legislatore sono stati giudicati incostituzionali dalla Corte o hanno offerto risposte solo parziali alle necessità.
La stessa Corte Costituzionale, protagonista di una rilevante giurisprudenza in materia, ha avuto una sua discutibile evoluzione: siamo passati dalle sentenze che definivano l’indennità come « serio ristoro » o « quasi valore venale » o « equo indennizzo » alla più modesta definizione (Corte Costituzionale sentenza n. 283/1993) secondo cui è costituzionalmente sufficiente che l’indennità non si risolva in una misura « meramente simbolica ».
Anche la normativa introdotta per adeguarsi ai dettami della Corte Costituzionale, ossia l’art. 5-bis della legge 8 agosto 1992, n. 359, aveva comunque natura «transitoria» in attesa della definitiva ed organica disciplina della materia.
Si è così giunti alle soglie del T.U. Espropri senza aver risolto molti problemi tra cui in particolare la questione della identificazione di criteri certi per distinguere le aree edificabili rispetto a quelle agricole.
È chiaro infatti che, nell’uno o nell’altro caso, i valori da indennizzare sono molto differenti.
Le recenti sentenze n. 348 e 349 del 2007 della Corte Costituzionale , che travolgono la misura dell’indennità di espropriazione in Italia, costituiscono nel contempo un problema e un’opportunità di grande rilievo.
Il problema è dato dal fatto che gli effetti economici, come impatto del debito sul bilancio pubblico, sono ingenti e non più trascurabili.
Non vi sono stime attendibili ma le sole cause dinanzi alla Corte Europea per i Diritti dell’Uomo sono alcune centinaia (nella sola sentenza Scordino la stima del maggior debito supera il milione di euro) e sono migliaia i contenziosi in materia di opposizione alla stima dell’indennità di espropriazione innanzi le Corti d’Appello italiane mentre altrettanto numerose sono le controversie riguardanti l’istituto dell’occupazione appropriativa (per illecito della P.A.).
Non si potrà continuare ad accumulare il debito sotto il tappeto perchè gli effetti delle sentenze espressamente riguardano tutti i “procedimenti in corso”.
L’opportunità è quella offerta dall’urgenza a provvedere che costringerà il legislatore ad intervenire in modo sollecito.
Sennonché, nell’affrontare il tema della riscrittura di un indennizzo satisfattivo del valore di mercato del terreno espropriato, come impone la Corte, sarà utile non limitarsi alla nuova determinazione del quantum dell’indennizzo ma invece regolare anche il “contesto” dell’espropriazione, il concetto di “vocazione edificatoria” dell’area, i vincoli, le forme possibili di compensazione, di perequazione, le misure utili per marginalizzare le espropriazioni con piani urbanistici non sempre vincolanti e conformativi: in altri termini, è utile e necessario stabilire norme sulla disciplina delle proprietà e delle trasformazioni edilizie dei suoli.
Una tale “dimensione” dell’intervento è utile per tre ordini di ragioni.
In primo luogo, perchè non si può abbandonare alle regioni, neppure in epoca di confuso federalismo, il regime civilistico delle proprietà trasformando la riserva di legge statale, stabilita dall’art. 42 Costituzione, in “riserva di legge regionale”.
In secondo luogo, perchè è da tempo attesa una legge di principi sul governo del territorio che invece è arenata al Senato.
In terzo luogo perchè le idee finiscono per rivendicare i loro diritti sulle ideologie e, dopo decenni di estenuante scontro sul regime dei suoli, combattuto in nome di opposte ideologie (liberali e socialiste), è tempo di addivenire a soluzioni post-ideologiche e concrete su una vexata quaestio che non può essere abbandonata solo per comodità (o sfinimento) dei contendenti.
E’ necessario, in altri termini, stabilire i principi essenziali della misura dell’indennità di espropriazione e delle nozioni di edificabilità dei suoli e dei relativi vincoli di gestione.
2. La vicenda legislativa dell’indennità di esproprio.
Il criterio per la determinazione dell’indennizzo contenuto originariamente nella legge n. 2359 del 1865, secondo cui il valore di partenza per la determinazione dell’indennità di esproprio doveva ritenersi quello di mercato, ha subito nel corso del tempo solo marginali modificazioni fino all’entrata in vigore della legge 865/1971 e della legge 1/1978.
In particolare, con l’art. 16 della legge 865/1971 il legislatore ha optato per una radicale riforma dell’istituto attraverso l’introduzione del principio secondo cui il valore delle aree non edificate doveva essere quello agricolo con la conseguente applicazione di una stima espropriativa enormemente più bassa del reale valore di mercato.
Con la nota sentenza n. 5 del 1980, la Corte Costituzionale ha abrogato l’art. 16, sostenendo che il criterio generalizzato del valore agricolo si manifestava illegittimo in quanto non vi si teneva conto dell’effettiva consistenza e valore del bene specificatamente caduto in esproprio.
Negli anni successivi, in mancanza di nuove norme (fatta eccezione per la legge-tampone 385/1980 che introduceva il criterio dell’anticipo e del conguaglio dell’indennità, in seguito dichiarata incostituzionale con sentenza n. 223/1983) veniva quindi sempre applicata la legge 2359/1865 che, come detto, connetteva l’indennità di esproprio al «giusto prezzo che avrebbe avuto l’immobile in una libera contrattazione».
Le successive disposizioni in tema di quantificazione dell’indennità sono state, infine, introdotte con l’art. 5-bis della legge 359/1992 che, per espressa dichiarazione contenuta nell’articolo medesimo, ha dato una soluzione della questione solo temporanea in attesa che tutta la materia dello jus aedificandi e dell’espropriazione trovasse una organica sistemazione legislativa.
L’art. 5-bis della legge 359/1992 stabiliva, infatti, che fino all’emanazione di un’organica disciplina per tutte le espropriazioni preordinate alla realizzazione di opere o interventi da parte o per conto dello Stato, delle regioni, delle province, dei comuni e degli altri enti pubblici o di diritto pubblico, anche non territoriali, o comunque preordinate alla realizzazione di opere o interventi dichiarati di pubblica utilità, l’indennità di espropriazione per le aree edificabili fosse determinata a norma dell’articolo 13, terzo comma della legge 15 gennaio 1885, n. 2892, sostituendo in ogni caso ai fitti coacervati dell’ultimo decennio il reddito dominicale rivalutato di cui agli articoli 24 e seguenti del testo unico delle imposte sui redditi, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917. L’importo così determinato veniva ridotto del 40 per cento.
In ogni fase del procedimento espropriativo il soggetto espropriato poteva convenire la cessione volontaria del bene evitando così la riduzione del 40% (allo scopo di favorire l’accordo bonario).
Per la valutazione della edificabilità delle aree si dovevano considerare le possibilità legali ed effettive di edificazione esistenti al momento dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio.
La disciplina dell’art. 5-bis non si discostava di molto dalle soluzioni prospettate nei disegni di legge degli anni passati (« …media sul valore venale e sui fitti coacervati dell’ultimo decennio… ») sicché l’indennità di esproprio risultava pari alla media tra il valore reale del bene ed il reddito dominicale rivalutato.
La norma fu ripetutamente portata all’esame della Corte Costituzionale fino a quando, con sentenza n. 283 del 10-16 giugno 1993, la Corte concluse per la sua legittimità.
Un ulteriore elemento, rilevante ancora sotto il profilo economico, consisteva nella previsione dell’ulteriore abbattimento del venti per cento a titolo di prelievo fiscale previsto dall’art. 11 della legge 413/1991 (« Disposizioni per ampliare la base imponibile… ») il quale disponeva che gli enti eroganti, all’atto della corresponsione delle somme dovute a titolo di indennità di esproprio, di occupazione e relativi interessi, nonché per cessioni volontarie o per occupazione d’urgenza divenuta illegittima (quindi a titolo di risarcimento del danno) dovevano operare una ritenuta a titolo di imposta nella misura del 20 per cento.
2.1. L’indennità di esproprio nella disciplina del testo unico.
Il T.U. Espropri, recependo l’ampio dibattito giurisprudenziale sui criteri per la determinazione del valore del bene e per la successiva stima dell’indennità, ha definito chiaramente le regole generali per procedere alla predetta determinazione e recuperare così il quadro di oggettiva incertezza esistente nel regime previgente.
Innanzitutto, il valore del bene (anche nel caso di espropriazione di un diritto diverso da quello di proprietà o di imposizione di una servitù) deve essere determinato sulla base delle sue caratteristiche al momento dell’accordo di cessione o alla data dell’emanazione del decreto di esproprio, valutando l’incidenza dei vincoli di qualsiasi natura non aventi natura espropriativa e senza considerare gli effetti del vincolo preordinato all’esproprio e quelli connessi alla realizzazione dell’eventuale opera prevista. La determinazione del valore avviene, altresì, tenendo conto delle costruzioni, delle piantagioni e delle migliorie esistenti tranne nel caso in cui risulti, avuto riguardo al tempo in cui furono fatte e ad altre circostanze, che le predette costruzioni, piantagioni e migliorie siano state realizzate dopo la comunicazione dell’avvio del procedimento e, quindi, con la finalità di conseguire una maggiore indennità (art. 32 T.U. Espropri).
Specifiche disposizioni vengono dettate dall’art. 33 del T.U. Espropri per le ipotesi di esproprio parziale di un bene unitario. In tal caso, il frazionamento del bene e la successiva realizzazione dell’opera possono determinare delle variazioni di valore che possono andare a vantaggio o svantaggio sia del proprietario espropriato che dell’autorità espropriante.
Per quanto concerne il regime fiscale, viene ribadita la previsione di una trattenuta del venti per cento sull’indennità da corrispondere per l’esproprio di aree (mentre nulla viene previsto per l’esproprio di immobili esistenti la cui indennità dovrà essere valutata, ai fini fiscali, secondo il regime ordinario).
2.1.1 La determinazione delle diverse indennità di esproprio.
Il T.U. Espropri distingue diverse fattispecie di indennità prevedendo, per ciascuna di esse, differenti modalità di calcolo in ragione delle peculiarità di ciascuna. Viene così definitivamente abbandonata, anche sulla base della costante giurisprudenza costituzionale, l’impostazione seguita nella legislazione precedente all’art. 5 della legge n. 359 del 1992 che tendeva ad uniformare i criteri di determinazione dell’indennità indipendentemente dal valore reale del bene.
Vengono previste tre diverse fattispecie di indennità riferite alle aree edificabili, a quelle non edificabili ed a quelle edificate legittimamente. A queste se ne aggiunge una quarta avente natura trasversale rispetto alle altre e relativa all’indennità per l’esproprio di aree necessarie per la realizzazione di opere di pubblica utilità da parte dei privati.
2.1.2. L’indennità di esproprio di aree edificabili.
Occorre innanzitutto evidenziare che la determinazione della natura edificabile dell’area oggetto dell’esproprio deve avvenire considerando le possibilità legali ed effettive di edificazione valutate al momento dell’emanazione del decreto di esproprio o dell’accordo di cessione escludendo ogni rilievo alle eventuali costruzioni ed opere presenti sul fondo ma realizzate abusivamente.
Sebbene il T.U. Espropri preveda che i criteri e i requisiti per valutare l’edificabilità di fatto dell’area dovranno essere puntualmente definiti con un apposito regolamento da emanare con decreto del Ministro delle infrastrutture e trasporti, l’art. 37 detta a sua volta specifici parametri i quali dovranno essere utilizzati dall’autorità espropriante fino alla data di entrata in vigore del regolamento medesimo per le attività di verifica della sussistenza delle possibilità effettive di edificazione.
Il quarto comma dell’art. 37 stabilisce infatti che, escludendo ogni rilievo ai vincoli aventi genericamente natura espropriativa ed, in particolare, al vincolo preordinato all’esproprio, non sussistono le possibilità legali di edificazione quando l’area è sottoposta ad un vincolo di inedificabilità assoluta in base alla normativa statale o regionale o alle previsioni di qualsiasi atto di programmazione o di pianificazione del territorio, ivi compresi il piano paesistico, il piano del parco, il piano di bacino, il piano regolatore generale, il programma di fabbricazione, il piano attuativo di iniziativa pubblica o privata, anche per una parte limitata del territorio comunale per finalità di edilizia residenziale o di investimenti produttivi, ovvero in base ad un qualsiasi altro piano o provvedimento che abbia precluso il rilascio di atti, comunque denominati, abilitativi della realizzazione di edifici o manufatti di natura privata.
L’autorità espropriante, pertanto, dovrà determinare, in considerazione delle caratteristiche oggettive dell’area, se sussistono le condizioni sia legali, derivanti dalle previsioni degli strumenti urbanistici, che effettive di edificabilità dell’area medesima.
Compiuta la preliminare operazione di determinazione del valore dell’area, l’indennità di espropriazione di un’area edificabile dovrà, quindi, essere determinata nella misura pari all’importo, diviso per due e ridotto nella misura del quaranta per cento, pari alla somma del valore venale del bene e del reddito dominicale netto, rivalutato ai sensi degli articoli 24 e seguenti del decreto legislativo 22 dicembre 1986, n. 917, e moltiplicato per dieci.
Come visto in precedenza, la riduzione del quaranta per cento non si applica se l’espropriato abbia accettato l’indennità provvisoria, se sia stato concluso l’accordo di cessione o se esso non sia stato concluso per fatto non imputabile all’espropriato o, infine, perché a questi sia stata offerta una indennità provvisoria che, attualizzata, risulti inferiore agli otto decimi di quella determinata in via definitiva (quest’ultima previsione consente, molto opportunamente, di non addebitare all’espropriato le conseguenze dannose di una errata definizione dell’indennità provvisoria riconoscendo la doverosità dell’opposizione alla stima per evitare un grave pregiudizio economico).
L’indennità è, altresì, ridotta ad un importo pari al valore indicato nell’ultima dichiarazione o denuncia presentata dall’espropriato ai fini dell’imposta comunale sugli immobili prima della determinazione formale dell’indennità nei modi stabiliti dall’art. 20, comma 3 e dall’art. 22, comma 1, e dell’art. 22-bis qualora il valore dichiarato risulti contrastante con la normativa vigente ed inferiore all’indennità di espropriazione come determinata in base ai commi precedenti.
Infine, qualora l’area edificabile sia utilizzata a scopi agricoli, spetta al proprietario coltivatore diretto anche una indennità pari al valore agricolo medio corrispondente al tipo di coltura effettivamente praticato. La stessa indennità spetta al fittavolo, al mezzadro o al compartecipante che, per effetto della procedura, sia costretto ad abbandonare in tutto o in parte il fondo direttamente coltivato, da almeno un anno, col lavoro proprio e di quello dei familiari.
2.1.3. L’indennità di esproprio di aree legittimamente edificate.
Nel caso di espropriazione di una costruzione legittimamente edificata, l’indennità è determinata nella misura pari al valore venale del bene, a condizione che l’immobile sia stato edificato legittimamente ovvero sia comunque sanabile ai sensi delle disposizioni vigenti (in tal caso, l’autorità espropriante, sentito il comune, accerta la sanabilità ai soli fini della corresponsione delle indennità).
Infatti, qualora la costruzione (ovvero parte di essa) sia stata realizzata in assenza della concessione edilizia o della autorizzazione paesistica, ovvero in difformità dai predetti titoli, l’indennità è calcolata, secondo le regole previste per le aree edificabili, tenendo conto della sola area di sedime in base all’articolo 37 ovvero tenendo conto della sola parte della costruzione realizzata legittimamente.
2.1.4. L’indennità di esproprio di aree non edificabili.
Nessuna variazione di rilievo si deve segnalare rispetto al sistema previgente per quanto concerne la determinazione dell’indennità delle aree agricole la quale deve essere valutata in modo differente nel caso di area effettivamente coltivata da quello di area con vocazione agricola ma non coltivata.
Nel primo caso, l’indennità definitiva deve essere determinata in base al criterio del valore agricolo, tenendo conto delle colture effettivamente praticate sul fondo e del valore dei manufatti edilizi legittimamente realizzati, anche in relazione all’esercizio dell’azienda agricola, senza valutare la possibile o l’effettiva utilizzazione diversa da quella agricola.
Se, invece, l’area non è effettivamente coltivata, l’indennità è commisurata al valore agricolo medio corrispondente al tipo di coltura prevalente nella zona ed al valore dei manufatti edilizi legittimamente realizzati.
In ogni caso, l’art. 40 del T.U. Espropri prevede che per l’offerta iniziale prevista dall’articolo 20, comma 1, e per la determinazione dell’indennità provvisoria, si applica il criterio del valore agricolo medio corrispondente al tipo di coltura in atto nell’area da espropriare.
Al proprietario coltivatore diretto o imprenditore agricolo a titolo principale spetta un’indennità aggiuntiva, determinata in misura pari al valore agricolo medio corrispondente al tipo di coltura effettivamente praticata.
Spetta, inoltre, una indennità aggiuntiva al fittavolo, al mezzadro o al compartecipante che, per effetto della procedura espropriativa o della cessione volontaria, sia costretto ad abbandonare in tutto o in parte l’area direttamente coltivata da almeno un anno prima della data in cui vi è stata la dichiarazione di pubblica utilità.
2.1.5. L’indennità ordinaria si applica anche all’occupazione appropriativa.
L’indennità stabilita dall’art. 37 si applica anche all’istituto della cd. occupazione appropriativa, per fatto illecito della P.A.
La sentenza n. 349 della Corte Costituzionale travolge anche la misura dell’indennità nei casi di cosiddetta “occupazione appropriativa”, istituto di origine giurisprudenziale.
Con la nota sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione 16 febbraio 1983, n. 1464, la giurisprudenza ha introdotto in via pretoria l’istituto della cosiddetta occupazione appropriativa aprendo così la strada ad una più compiuta definizione normativa avvenuta però soltanto con il T.U. Espropri1.
Secondo la citata sentenza della Corte di Cassazione, successivamente confermata in numerose pronunce (vedi Cass. n. 1754 del 1983; n. 2689 del 1984; n. 3118 del 1984 e, più recentemente, n. 1725 del 1994 e 3723 del 1995), nelle ipotesi in cui la pubblica amministrazione (o un suo concessionario) occupi un fondo di proprietà privata e tale occupazione sia illegittima, per totale mancanza di un provvedimento autorizzativo o per decorso dei termini in relazione ai quali l’occupazione si configurava legittima, la radicale trasformazione del fondo — ove sia ritenuta dal giudice di merito univocamente interpretabile nel senso dell’irreversibile destinazione di esso al fine della costruzione dell’opera pubblica — da un lato comporta l’estinzione, in quel momento, del diritto di proprietà del privato e la contestuale acquisizione a titolo originario della proprietà del suolo in capo all’ente costruttore e, dall’altro, costituisce un illecito (istantaneo ad effetti permanenti) che abilita il privato a chiedere nel termine prescrizionale di cinque anni, dal momento della trasformazione del fondo nei sensi prima indicati, la condanna dell’ente medesimo a risarcire il danno (2) derivante dalla perdita del diritto di proprietà mediante il pagamento di una somma pari al valore che il fondo aveva in quel momento (oltre che del danno derivante dal mancato godimento del fondo nel periodo di occupazione illegittima anteriore all’estinzione del diritto di proprietà privata, durante il quale l’illecito ha carattere permanente e la prescrizione decorre da ciascun momento di esso), con la rivalutazione per l’eventuale diminuzione del potere di acquisto della moneta fino al giorno della liquidazione; con l’ulteriore conseguenza che un provvedimento di espropriazione per pubblica utilità del fondo, intervenuto successivamente al momento dell’estinzione del diritto di proprietà privata deve considerarsi del tutto privo di responsabilità da illecito.
Il diritto ad ottenere il risarcimento del danno, quindi, sorge e può essere fatto valere a partire dal momento in cui siano presenti entrambi gli elementi costitutivi della occupazione appropriativa, ossia l’illegittimità dell’occupazione e la irreversibile trasformazione del fondo.
L’art. 43 del T.U. Espropri si è occupato di definire, anche sul piano amministrativo, la fattispecie dell’occupazione appropriativa evitando così che la dinamica del rapporto tra la pubblica amministrazione ed il proprietario rimanga limitato al profilo giurisdizionale. Nel regime precedente, mancando totalmente una previsione normativa in proposito, l’accertamento della proprietà del bene realizzato e, soprattutto, la definizione del risarcimento del danno per il privato erano rimessi ad una pronuncia giurisdizionale ma unicamente nel caso in cui il privato stesso avesse deciso di agire in giudizio. Nessuna norma, infatti, obbligava specificamente l’amministrazione a cercare di definire autonomamente gli aspetti connessi alla occupazione illegittima.
Il citato art. 43 prevede ora che, valutati gli interessi in conflitto, l’autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso vada acquisito al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario vadano risarciti i danni. Il passaggio del diritto di proprietà del bene avviene, conformemente all’orientamento della consolidata giurisprudenza cui il T.U. Espropri ha fatto riferimento, in conseguenza della trasformazione dello stesso per la realizzazione dell’opera pubblica ma ad opera di uno specifico atto emanato dall’autorità amministrativa. Si tratta di un provvedimento autoritativo di contenuto discrezionale poiché è rimessa alla medesima autorità la valutazione sulla opportunità di procedere alla acquisizione medesima del bene in questione.
L’atto di acquisizione, il quale può essere emanato anche quando siano stati annullati l’atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all’esproprio, l’atto che abbia dichiarato la pubblica utilità di un’opera o il decreto di esproprio, deve dare atto delle circostanze che hanno condotto alla indebita utilizzazione dell’area, indicando, ove risulti, la data a partire dalla quale essa si è verificata e determinare, conseguentemente, la misura del risarcimento del danno. Salvi i casi in cui la legge disponga altrimenti, nelle ipotesi appena esaminate, Il T.U. Espropri stabilisce altresì che il risarcimento del danno deve essere determinato nella misura corrispondente al valore del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità e, se l’occupazione riguarda un terreno edificabile, tenendo conto dei criteri, previsti dalle disposizioni di cui all’articolo 37, commi 3, 4, 5, 6 e 7 del medesimo T.U., per la definizione del valore del bene ai fini della determinazione della indennità di esproprio. La sentenza n. 349/2007 è tranchant sul punto con motivazioni assolutamente condivisibili (cui si rinvia nel merito)
3. Contenuti delle sentenze della Corte Costituzionale e della CEDU
Le sentenze n. 348 e n. 349 del 2007 della Corte Costituzionale sono state sollecitate dalle numerose condanne dell’Italia da parte della Corte Europea per i diritti dell’uomo.
In particolare nella causa Scordino contro Italia, la Corte di Strasburgo con decisione del 29 marzo, ha stabilito i seguenti principi: a) un atto della autorità pubblica, che incide sul diritto di proprietà, deve realizzare un giusto equilibrio tra le esigenze dell’interesse generale e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali degli individui; b) nel controllare il rispetto di questo equilibrio, la Corte riconosce allo Stato «un ampio margine di apprezzamento», tanto per scegliere le modalità di attuazione, quanto per giudicare se le loro conseguenze trovano legittimazione, nell’interesse generale, dalla necessità di raggiungere l’obiettivo della legge che sta alla base dell’espropriazione; c) l’indennizzo non è legittimo, se non consiste in una somma che si ponga «in rapporto ragionevole con il valore del bene»; se da una parte la mancanza totale di indennizzo è giustificabile solo in circostanze eccezionali, dall’altra non è sempre garantita dalla CEDU una riparazione integrale; d) in caso di «espropriazione isolata», pur se a fini di pubblica utilità, solo una riparazione integrale può essere considerata in rapporto ragionevole con il valore del bene; e) «obiettivi legittimi di utilità pubblica, come quelli perseguiti da misure di riforma economica o di giustizia sociale possono giustificare un indennizzo inferiore al valore di mercato effettivo». In sostanza, poiché i criteri di calcolo dell’indennità di espropriazione previsti dalla legge italiana porterebbero alla corresponsione, in tutti i casi, di una somma largamente inferiore al valore di mercato (o venale), la Corte europea ha dichiarato che l’Italia ha il dovere di porre fine ad una violazione sistematica e strutturale dell’art. l del primo Protocollo della CEDU, anche allo scopo di evitare ulteriori condanne dello Stato italiano in un numero rilevante di controversie seriali pendenti davanti alla Corte medesima
La Corte Costituzionale ha colto doverosamente questa occasione per un delicato esame della natura delle norme della convenzione europea escludendo che esse comportino, come le norme dei trattati europei, in cui si cede ad organizzazioni sovranazionali parte della sovranità statale, ai sensi degli artt. 10 e 11 Costituzione, un rango prevalente sulle norme interne e un obbligo di “adattamento automatico” anche da parte del giudice e delle pubbliche amministrazioni nazionali, poichè pur sempre norme di natura pattizia tra Stati che richiedono, in certa misura, norme interposte.
Tuttavia il particolare rilievo della Convenzione sui diritti fondamentali, la riconosciuta autonomia giurisdizionale della Corte di Strasburgo in merito ad essi, e il nuovo testo dell’art. 117, primo comma, che vincola lo Stato e le Regioni al rispetto degli obblighi internazionali, comporta la competenza della Corte Costituzionale in ordine alla compatibilità costituzionale dell’interpretazione (non della norma ex se) con gli interessi costituzionalmente protetti.
Sulla base di questa competenza la Corte ha riletto la precedente propria giurisprudenza, a partire dalla nozione di “serio ristoro” (sent. n. 5 del 1980), soffermandosi sulla sentenza n. 283 del 1993 ove si affermò che «l’indennizzo assicurato all’espropriato dall’art. 42, comma terzo, Cost., se non deve costituire una integrale riparazione della perdita subita – in quanto occorre coordinare il diritto del privato con l’interesse generale che l’espropriazione mira a realizzare – non può essere, tuttavia, fissato in una misura irrisoria o meramente simbolica ma deve rappresentare un serio ristoro. Perché ciò possa realizzarsi, occorre far riferimento, per la determinazione dell’indennizzo, al valore del bene in relazione alle sue caratteristiche essenziali, fatte palesi dalla potenziale utilizzazione economica di esso, secondo legge. Solo in tal modo può assicurarsi la congruità del ristoro spettante all’espropriato ed evitare che esso sia meramente apparente o irrisorio rispetto al valore del bene».
Con la sentenza n. 348/2007 la Corte ricorda che in quella decisione ebbe ad affermare che anche “una sfavorevole congiuntura economica” può conferire un diverso peso ai confliggenti interessi oggetto di bilanciamento e che questa valutazione è stata rilevante per concludere sulla non incostituzionalità dell’art. 5-bis legge 359 del 1992.
Come noto l’art. 5-bis del decreto-legge n. 333 del 1992, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 359 del 1992, prescrive, al primo comma, i criteri di calcolo dell’indennità di espropriazione per pubblica utilità delle aree edificabili, che consistono nell’applicazione dell’art. 13, terzo comma, della legge 15 gennaio 1885, n. 2892 (Risanamento della città di Napoli), «sostituendo in ogni caso ai fitti coacervati dell’ultimo decennio il reddito dominicale rivalutato di cui agli articoli 24 e seguenti del testo unico delle imposte sui redditi, approvato con d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917». L’importo così determinato è ridotto del 40 per cento. Il secondo comma aggiunge che, in caso di cessione volontaria del bene da parte dell’espropriato, non si applica la riduzione di cui sopra.
Ora però, a giudizio della Corte, la situazione economico-finanziaria del Paese, per quanto gravata da un forte debito pubblico, non è più quella del 1993 e il diverso contesto storico giustifica un adeguamento del “serio ristoro” del proprietario espropriato che riporti la misura dell’indennizzo più vicina al valore venale del bene.
Al riguardo la Corte conclude nel senso che l’art. 5-bis ribadito nell’art. 37 T.V. espropriazioni, che “prevede un’indennità oscillante, nella pratica, tra il 50 ed il 30 per cento del valore di mercato del bene – non supera il controllo di costituzionalità in rapporto al «ragionevole legame» con il valore venale, prescritto dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo e coerente, del resto, con il «serio ristoro» richiesto dalla giurisprudenza consolidata di questa Corte. La suddetta indennità è inferiore alla soglia minima accettabile di riparazione dovuta ai proprietari espropriati, anche in considerazione del fatto che la pur ridotta somma spettante ai proprietari viene ulteriormente falcidiata dall’imposizione fiscale, la quale – come rileva il rimettente – si attesta su valori di circa il 20 per cento. Il legittimo sacrificio che può essere imposto in nome dell’interesse pubblico non può giungere sino alla pratica vanificazione dell’oggetto del diritto di proprietà.
Tuttavia, a giudizio della Corte, si deve “riaffermare che il legislatore non ha il dovere di commisurare integralmente l’indennità di espropriazione al valore di mercato del bene ablato. L’art. 42 Cost. prescrive alla legge di riconoscere e garantire il diritto di proprietà, ma ne mette in risalto la «funzione sociale». Quest’ultima deve essere posta dal legislatore e dagli interpreti in stretta relazione all’art. 2 Cost., che richiede a tutti i cittadini l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà economica e sociale. Livelli troppo elevati di spesa per l’espropriazione di aree edificabili destinate ad essere utilizzate per fini di pubblico interesse potrebbero pregiudicare la tutela effettiva di diritti fondamentali previsti dalla Costituzione (salute, istruzione, casa, tra gli altri) e potrebbero essere di freno eccessivo alla realizzazione delle infrastrutture necessarie per un più efficiente esercizio dell’iniziativa economica privata.”
Ciò premesso, secondo la Corte, valuterà il legislatore se l’equilibrio tra l’interesse individuale dei proprietari e la funzione sociale della proprietà debba essere fisso e uniforme, oppure, in conformità all’orientamento della Corte europea, debba essere realizzato in modo differenziato, in rapporto alla qualità dei fini di utilità pubblica perseguiti. Certamente non sono assimilabili singoli espropri per finalità limitate a piani di esproprio volti a rendere possibili interventi programmati di riforma economica o migliori condizioni di giustizia sociale. Infatti, l’eccessivo livello della spesa per espropriazioni renderebbe impossibili o troppo onerose iniziative di questo tipo; tale effetto non deriverebbe invece da una riparazione, ancorché più consistente, per gli «espropri isolati», di cui parla la Corte di Strasburgo.
Con la sentenza n. 349 la Corte estende all’istituto dell’occupazione appropriativa la censura di incostituzionalità aderendo ai rilievi della Corte di Strasburgo.
La Corte europea nel considerare specificamente la disciplina dell’occupazione acquisitiva, ha anzitutto premesso e ribadito che “l’ingerenza dello Stato nel caso di espropriazione deve sempre avvenire rispettando il «giusto equilibrio» tra le esigenze dell’interesse generale e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo (Sporrong e Lönnroth c. Svezia del 23 settembre 1982). Inoltre, con riferimento allo specifico profilo della congruità della disciplina censurata, la Corte europea ha ritenuto che la liquidazione del danno per l’occupazione acquisitiva stabilita in misura superiore a quella stabilita per l’indennità di espropriazione, ma in una percentuale non apprezzabilmente significativa, non permette di escludere la violazione del diritto di proprietà, così come è garantito dalla norma convenzionale (tra le molte, I Sezione, sentenza 23 febbraio 2006, Immobiliare Cerro s.a.s.; IV sezione, sentenza 17 maggio 2005, Scordino; IV Sezione, sentenza 17 maggio 2006, Pasculli); e ciò dopo aver da tempo affermato espressamente che il risarcimento del danno deve essere integrale e comprensivo di rivalutazione monetaria a far tempo dal provvedimento illegittimo (sentenza 7 agosto 1996, Zubani).”
In conclusione, secondo la Corte, l’art. 5-bis, comma 7-bis, del decreto-legge n. 333 del 1992, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 359 del 1992, introdotto dall’art. 3, comma 65, della legge n. 662 del 1996, non prevedendo un ristoro integrale del danno subito per effetto dell’occupazione acquisitiva da parte della pubblica amministrazione, corrispondente al valore di mercato del bene occupato, è in contrasto con gli obblighi internazionali sanciti dall’art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU e per ciò stesso viola l’art. 117, primo comma, della Costituzione.
4. La proposta legislativa
La considerazione di partenza è costituita dalla non ulteriore procrastinabilità della introduzione del principio di perequazione urbanistica, imposto dal rispetto delle regole costituzionali della uguaglianza e della imparzialità dell’azione dell’amministrazione.
Tale principio, presente ormai in varie leggi regionali e nei piani regolatori più recenti, pur in assenza di alcun supporto legislativo, richiede necessariamente un intervento statale perchè la sua introduzione comporta una modifica del contenuto del diritto di proprietà e del relativo regime di pubblicità.
L’idea guida della proposta è quella di collegare il nuovo criterio di determinazione della indennità di espropriazione alla perequazione urbanistica, contrapponendo non più aree agricole ad aree edificabili, ma aree agricole ad aree a vocazione edificatoria. Queste ultime, infatti, in un sistema di perequazione hanno tutte una medesima potenzialità edificatoria, derivante dall’accertata loro posizione rispetto all’abitato esistente e alle opere di urbanizzazione già realizzate; la effettiva edificabilità di un’area è altra cosa e, derivando esclusivamente dalla scelta discrezionale dell’amministrazione in sede di pianificazione del territorio, non giustifica un indennizzo differenziato. È infatti per un verso del tutto ingiustificato e per altro verso violativo del principio di eguaglianza che l’amministrazione corrisponda un maggior indennizzo per un’edificabilità effettiva che essa stessa ha gratuitamente attribuito all’area e al tempo stesso che il proprietario di altra area avente le medesime aspettative oggettive di trasformabilità sia invece espropriato a valore agricolo sol perchè il piano non lo ha incluso tra le zone da edificare.
Costituirà ovviamente oggetto di valutazione esclusivamente politica la determinazione concreta del contenuto minimo della proprietà delle aree a vocazione edificatoria così come la previsione di un potere regionale in materia e la introduzione o meno di un coefficiente di riduzione del valore ai fini della indennità di esproprio (divisione per 1,3).
Per quel che riguarda i rapporti pendenti e soprattutto le opere già programmate, è possibile prevedere una riduzione della indennità di esproprio giustificata con il collegamento alla proposta riforma dall’indiscutibile carattere di grande riforma economico-sociale. In tali sensi è la giurisprudenza della CEDU e la indicazione della stessa Corte costituzionale.
Dunque in questi casi l’indennità può maggiormente discostarsi dal valore venale del terreno utilizzando un diverso coefficiente di riduzione (1,9 quello proposto).
La presente proposta è completata dall’affermazione di alcuni principi fondamentali, a nostro avviso, di sicuro rilievo sotto il profilo giuridico ed operativo.
In primo luogo, il principio di trasparenza e di pari opportunità concorsuale nella negoziazione urbanistica, con particolare riguardo per i progetti di sviluppo di edilizia intensiva.
Nei piani e nei programmi urbanistici devono essere indicati i criteri e i metodi per l’individuazione dei corrispettivi richiesti nella negoziazione urbanistica e degli eventuali indici premiali, in tal modo risolvendo l’attuale caotica prassi, priva di regole, che determina incertezze e palesi sperequazioni nel planning game.
In secondo luogo si ritiene che l’utilizzazione di criteri estimativi univoci, definiti sulla base di principi scientifici generalmente riconosciuti quali sono quelli richiamati nel Codice delle Valutazioni Immobiliari (Tecnoborsa, 2005), costituisca un ulteriore fattore di perequazione e possa contribuire in misura determinante all’abbattimento del contenzioso finalizzato alla determinazione di un « equo indennizzo ».
Per favorire il confronto concorrenziale è altresì proposto che il piano comunale debba individuare le tipologie di interventi per i quali la determinazione degli oneri dovuti è libera nel massimo ed è stabilita sulla base dell’effettivo valore dell’intervento (planning gain), individuando tramite libera contrattazione di mercato, nell’ambito di procedure di confronto concorrenziale.
Agli stessi fini, e per superare il vincolo della rendita di posizione nei casi sostenibili, si stabilisce che i comuni hanno la prelazione, da esercitare nelle forme del codice civile, nell’acquisto delle aree dichiarate di rilievo strategico nei piani urbanistici.
Si tende, anche in tal modo, a marginalizzare l’esproprio e a favorire il confronto di mercato sulla qualità e sull’offerta economica nei progetti si sviluppo edilizio.
5. Testo Normativo
Nuove norme per la perequazione urbanistica e la determinazione dell’indennità di esproprio.
Art. 1
La presente legge detta principi fondamentali in materia di perequazione urbanistica e di indennità di espropriazione per pubblica utilità e determina il contenuto della proprietà privata delle aree non edificate secondo il principio della perequazione urbanistica.
Art. 2
1. Ai fini della presente legge si applicano le definizioni che seguono.
2. Area a vocazione edificatoria: terreno astrattamente idoneo alla edificazione, inserito nel tessuto urbano e già dotato delle opere di urbanizzazione primaria.
3. Area fabbricabile: terreno destinato alla edificazione dal piano regolatore.
4. Area agricola: nozione di terreno non destinato alla edificazione dal piano regolatore rilevante ai fini della indennità di espropriazione.
5. Potenzialità edificatoria: densità edificatoria teorica spettante a tutte le aree a vocazione edificatoria, utilizzabile soltanto su aree fabbricabili.
6. Edificabilità effettiva:volumetria effettivamente realizzabile sull’area in base alla destinazione operata dal piano regolatore.
Art. 3
1. In attuazione dell’articolo 42, comma secondo, della Costituzione, il contenuto della proprietà privata delle aree è determinato in funzione della inerente vocazione edificatoria.
2. Sono aree a vocazione edificatoria quelle già legittimamente edificate, quelle non edificate cui uno strumento urbanistico attribuisce, al momento della entrata in vigore della presente legge, destinazione edificatoria nonché quelle in relazione alle quali, per assenza di vincoli connaturali, per caratteristiche geo-morfologiche e per essere inserite nel tessuto urbano e dotate delle opere di urbanizzazione primaria, il proprietario ha acquisito una concreta aspettativa di trasformazione edificatoria. I Comuni riconoscono la vocazione edificatoria delle aree urbane libere con proprio atto tecnico di accertamento; la legge regionale può stabilire i presupposti specifici per l’attribuzione della vocazione edificatoria.
3. Le aree a vocazione edificatoria già legittimamente edificate hanno, relativamente all’area di pertinenza, una potenzialità edificatoria pari alla volumetria esistente.
4. Le aree a vocazione edificatoria illegittimamente edificate hanno la potenzialità edificatoria determinata in generale dalla legge.
Art. 4
1. La potenzialità edificatoria delle aree urbane è pari a 0,3 metri cubi per metro quadrato sia ai fini della determinazione dell’indennità di esproprio sia ai fini dell’attuazione del principio di perequazione.
2. Ai sensi dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione le Regioni possono con legge stabilire una maggiore potenzialità edificatoria delle aree urbane, comunque non superiore alla misura di metri cubi 0,5 per metro quadrato.
Art. 5
1. Nelle aree prive di vocazione edificatoria il proprietario può effettuare le sole trasformazioni consentite dalle leggi statali di tutela nonché dal piano regolatore.
Art. 6
1. La localizzazione delle volumetrie consentite (edificabilità effettiva) è stabilita dal piano regolatore.
2. La potenzialità edificatoria non direttamente utilizzabile dal proprietario può dallo stesso essere trasferita nell’ambito dello stesso Comune su altra area propria o di altro proprietario, per essere utilizzata fino a concorrenza della volumetria effettiva attribuita dal piano regolatore.
3. In caso di comprovata impossibilità di acquisto della potenzialità edificatoria occorrente per realizzare tutta la volumetria attribuita dal piano regolatore alla propria area, il proprietario può ottenere la potenzialità mancante dal Comune mediante acquisto a titolo oneroso. I criteri di determinazione del prezzo di acquisto sono stabiliti dalla Regione in relazione alle caratteristiche dei vari Comuni.
4. La edificabilità effettiva attribuita dal piano regolatore può essere utilizzata solo nella misura corrispondente alla potenzialità edificatoria di legge, eventualmente integrata da quella acquisita ai sensi dei due commi precedenti.
Art. 7
1. In caso di variante o di nuovo piano ampliativi delle cubature previste dal piano regolatore preesistente, la edificabilità effettiva è liberamente realizzabile, senza necessità di acquisizioni di cubatura, fino a concorrenza della volumetria in precedenza già attribuita alla medesima area.
2. Qualora la nuova previsione urbanistica sia più restrittiva, la edificabilità effettiva soppressa viene riconosciuta come potenzialità edificatoria in favore del proprietario dell’area.
Art. 8
1. Ai fini della determinazione della indennità di espropriazione per opere e interventi pubblici, le aree si distinguono in aree agricole e aree a vocazione edificatoria.
Art. 9
1. L’indennità di espropriazione di un’area a vocazione edificatoria è determinata in misura pari al valore venale del bene, considerato come edificabile nella misura corrispondente alla sua potenzialità edificatoria; nel caso di espropriazione per opere pubbliche o per edilizia residenziale pubblica, il valore così ottenuto viene diviso per il coefficiente 1,3. Con il consenso dell’espropriato, l’indennità può essere corrisposta anche mediante attribuzione di potenzialità edificatoria da utilizzare su altre aree.
2. Il Ministro delle Infrastrutture determina con proprio regolamento criteri valutativi vincolanti per la determinazione del valore di mercato delle aree utilizzando i principi scientifici generalmente riconosciuti.
3. Nulla è innovato per quanto riguarda la indennità di esproprio delle aree agricole.
Art. 10
1. Per le opere e gli interventi di edilizia residenziale pubblica che, alla data di entrata in vigore della presente legge di grande di grande riforma economico-sociale di determinazione del contenuto della proprietà fondiaria, siano stati già oggetto di dichiarazione di pubblica utilità o risultino già inseriti in piani o programmi approvati, l’indennità di espropriazione è determinata in misura pari all’importo del valore venale dell’area diviso per il coefficiente 1,9.
Art. 11
1. I procedimenti di negoziazione urbanistica sono retti dai principi di trasparenza e di pari opportunità concorsuale. Nei piani e programmi sono indicati i criteri e i metodi per l’individuazione dei corrispettivi richiesti nella negoziazione urbanistica e degli eventuali indici premiali.
2. Al fine di favorire il confronto concorrenziale, il piano comunale individua le tipologie degli interventi per i quali la determinazione degli oneri dovuti è libera nel massimo ed è stabilita sulla base dell’effettivo valore dell’intervento individuato tramite libera contrattazione di mercato, nell’ambito di procedure di confronto concorrenziale.
3. I Comuni hanno la prelazione, da esercitare nelle forme previste dal codice civile, nell’acquisto delle aree dichiarate di rilievo strategico nei piani urbanistici.
Fonte: TECNOBORSA
